CITIZEN PARTICIPATION AND CONTROL IN PERU
Autor: Miguel Ruiz de Castilla
04 de febrero de 2016
Lima - Perú
ABSTRACT
In this article are discussed, from the field of law, the concepts of participation and citizen control and the way they are expressed in the recent constitutional law of Peru. It also analyzes the decisive impact of the Universal Declaration of Human Rights of 1948 in the implementation of citizen participation in Peru in recent decades.
RESUMEN
En el presente artículo se discuten, desde el ámbito del derecho, los conceptos de participación y de control ciudadano y la manera cómo éstos se expresan en la legislación constitucional reciente del Perú. Asimismo se analiza el decisivo impacto de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 en la implementación de la participación ciudadana en el Perú de las últimas décadas.
DERECHOS DE PARTICIPACION Y DERECHOS DE CONTROL
La
participación ciudadana es definida
como un conjunto de sistemas o mecanismos por medio de los cuales los
ciudadanos, es decir, la sociedad civil en su conjunto, pueden tomar parte de
las decisiones públicas, o incidir en las mismas, buscando que dichas
decisiones representen sus intereses, ya sea de ellos como particulares o como
un grupo social. (Valdiviezo Del Carpio, 2013, pág.
9)
La participación ciudadana es
principalmente un derecho de los ciudadanos, en forma individual y colectiva,
de participar (ser parte de, incidir) de manera protagónica en la toma de
decisiones, planificación y gestión de los asuntos públicos, y en el control
popular de las instituciones del Estado y la sociedad, y de sus representantes,
en un proceso permanente de construcción del poder ciudadano. (CGREG, 2015)
El
término participación ciudadana incluye
también el conjunto de acciones o iniciativas que pretenden impulsar el
desarrollo local y la democracia participativa, a través de la integración de
la comunidad al ejercicio de la política. Está basada en varios mecanismos para
que la población tenga acceso a las decisiones del gobierno de manera
independiente sin necesidad de formar parte de la administración pública o de
un partido político. (Wiki, 2015)
Por
otro lado, el control ciudadano, aun
cuando es de difícil definición, por ser un término de amplia difusión y por lo
tanto equívoco; es claro que se desprende del concepto genérico de participación ciudadana precedente, sobre
todo cuando el hecho de controlar
supone de alguna manera participar.
Los conceptos
de vigilancia y control elevan doblemente la participación
ciudadana, porque motivan cambios y nuevas capacidades tanto en las
autoridades y servidores públicos como en los diversos sectores de la
población. (JNE, 2008, pág. 64) Cuando se ejerce control ciudadano a la gestión pública
estatal no se ejecuta lo controlado, porque el fin del control es que el Estado haga correctamente lo que le corresponde;
la ciudadanía no pierde la objetividad involucrándose en su materialización.
Por eso el control ciudadano implica
que los particulares influyan lícitamente en las decisiones del Estado pero
nunca por medio de acciones prohibidas. (USAID, 2005, pág. 100)
PARTICIPACION Y CONTROL CIUDADANO: ANTECEDENTES
La
participación, por parte de la sociedad civil, en los asuntos públicos es un
derecho fundamental, reconocido por los tratados y pactos internacionales
suscritos por el Estado, los cuales establecen que toda persona tiene derecho a
participar en los asuntos públicos de su país. La Declaración Universal de los
Derechos Humanos (1948) establece en el Artículo 21, que toda persona tiene
derecho a participar en el gobierno del país directamente o por medio de
representantes libremente elegidos. (Valdiviezo Del Carpio, 2013, pág.
9)
La participación y con ella el control ciudadano como una de sus
expresiones, constituyen actualmente no sólo un requisito indispensable para la
renovación y revitalización de las democracias, sino también una demanda de los
ciudadanos quienes ya no se conforman únicamente en ser sujetos pasivos y meros
clientes receptores de los bienes y servicios del Estado, sino que exigen, y
cada vez con más fuerza, ser tomados en cuenta al momento de planificar las
políticas, planes y programas que permiten satisfacer sus necesidades, así como
una mejor y más eficiente prestación de bienes y servicios, a los que tienen
derecho, a fin de mejorar su calidad de vida. (OLACEFS, 2004, pág. 11)
Para el caso
peruano, se podría describir el itinerario histórico de la participación y el
control ciudadano desde sus inicios, sin embargo por la brevedad y naturaleza de
este trabajo, tomaremos como referencia el presente siglo y el precedente,
lapso en que hubo señalados avances dignos de mención y análisis.
La
Constitución Política de 1920, así como la Constitución Política de 1933, no
llegaron a instituir el derecho de participación ciudadana en sus textos. (Grau León,
2011)
Veamos a continuación ambas cartas con mayor detalle.
CONSTITUCIÓN DE 1920
La Constitución
de 1920 no incluye las palabras participación
ni control en su texto, aun cuando en
el Art. 16º dice lo siguiente: “Todo
peruano podrá entablar reclamaciones ante el Congreso, ante el Poder Ejecutivo
o ante cualquier autoridad competente por infracciones de esta Constitución” (Constitución
1920, 2015),
que podría ser una forma de participación y control ciudadano, aunque imposible
de materializar en la práctica y que tenía por lo demás otros fines.
Tampoco podría
invocarse como una referencia a la participación y control ciudadanos el Art.
28º cuando dice: “Nadie puede defender o
reclamar su derecho sino en la forma que establezca o autorice la ley. El
derecho de petición puede ejercerse individual o colectivamente” (Constitución
1920, 2015),
en la medida que es claramente declarativo de un derecho individual, mas no de
carácter efectivo.
CONSTITUCION DE 1933
En texto de la
Constitución de 1933 menciona una única vez en el Art. 45º, la palabra participación, pero para referirse no al
tema que nos ocupa sino al “régimen de
participación de los empleados y trabajadores en los beneficios de las
empresas…”; en el capítulo de Garantías
Individuales, se reitera de manera mucho más escueta lo dicho en la Carta
de 1920 cuando se menciona en el Art. 60º que: “El derecho de petición puede ejercerse individual o colectivamente”.
(Constitución 1933, 2015) El control ciudadano
está totalmente ausente de la Carta de 1933, contrastando claramente con el férreo
afán controlista de la administración estatal.
DECLARACIÓN UNIVERSAL DE DERECHOS HUMANOS DE 1948
El 10 de
diciembre de 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó y proclamó
la Declaración Universal de Derechos Humanos. Tras este acto histórico, la
Asamblea pidió a todos los países miembros que publicarán el texto de la
Declaración y dispusieran que fuera "distribuido,
expuesto, leído y comentado en las escuelas y otros establecimientos de
enseñanza, sin distinción fundada en la condición política de los países o de
los territorios". (ONU, 1948)
En el Artículo
21 de dicho documento se dice: “1. Toda
persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o
por medio de representantes libremente escogidos. 2. Toda persona tiene el
derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su
país”. (ONU, 1948) Lo genérico de la
mención no desmerece lo trascendental de la declaración, en cuanto faculta a
los ciudadanos de todos los países en igualdad de condiciones a participar de
las funciones públicas directa o indirectamente. En la Declaración Universal de
Derechos Humanos sólo se menciona dos veces la palabra participar, aun cuando constituye, en cuanto al tema que nos ocupa,
un punto de quiebre en la consideración de la participación ciudadana a nivel
constitucional, como veremos más adelante.
CONSTITUCIÓN DE 1979
Según varias
opiniones, la Participación Ciudadana
como concepto, surge recién con la Constitución Política de 1979. (Grau León,
2011)
Las circunstancias históricas y políticas singulares (una larga dictadura
militar y convulsión social y económica) que rodearon la Asamblea Constituyente
de 1979, crearon un clima especialmente propicio para privilegiar la
participación ciudadana; la etapa democrática se veía con el entusiasmo propio
de ciudadanos que querían tomar parte en
ella a plenitud. Ciertamente se podría decir que similar clima rodeaba a las
Constituciones de 1920 y 1933, las que surgieron igualmente en escenarios también
de inestabilidad política, sin embargo, por distintas circunstancias, en ambos
casos no se llegaron a producir avances respecto a derechos de participación y
control ciudadano.
En el texto de
la Constitución de 1979, aparece la palabra participación,
diez veces, lo que demuestra la importancia y la impronta democratizadora de la
Carta; aun cuando se puede notar un afán a veces simplemente declarativo, a la
vez era legítimo dadas las circunstancias, además que traduce muy bien el
espíritu renovado y optimista de los legisladores.
En el Título I,
Derechos y Deberes Fundamentales de la
Persona, en su Capítulo I, De la
Persona, el Art. 2º, Inc. 16, dice que toda persona tiene el derecho: “A participar, en forma individual o
asociada, en la vida política, económica, social y cultural de la nación”. (Constitución
1979, 2015)
Se ha
mencionado como un avance en participación
ciudadana digno de destacar el Art. 64º de la Constitución de 1979, cuando
se dice: “Los ciudadanos tienen el
derecho de participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de
representantes libremente elegidos en comicios periódicos y de acuerdo con las
condiciones determinadas por ley. Es nulo y punible todo acto por el cual se
prohíbe o limita al ciudadano o partido intervenir en la vida política de la
Nación” (Constitución 1979, 2015), sin embargo, el
citado artículo no se refiere propiamente a la participación ciudadana, que tiene una naturaleza no tan vinculada
al ejercicio y participación política activa necesariamente. El ejercicio
político de la ciudadanía tiene diferente tratamiento conceptual que la participación ciudadana.
Respecto del control ciudadano, la Constitución de 1979, sigue la tradición de sus
predecesoras, no existen ni tampoco se mencionan mecanismos constitucionales de
control ciudadano de las acciones del
Estado; sólo se menciona la figura inversa: el control del Estado de las
actividades ciudadanas y las propias de la administración.
CONSTITUCIÓN DE 1993
La
Constitución Política del Perú de 1993, el Capítulo III, De los derechos políticos y de los deberes, Artículo 31 dice: “Los ciudadanos tienen derecho a participar
en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o
revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas. Tienen también el
derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo
con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica”. (Constitución
1993, 2015)
Como se puede
apreciar, esta vez se incluye una notoria diferenciación entre participación
ciudadana vinculada al sufragio y al derecho a ser elegido, de la participación
y control ciudadano que no necesariamente tiene ese cariz electoral.
En 1993, la
concepción sobre la participación ciudadana cambia significativamente. Esto
debido a que la Constitución de aquel año no sólo incorpora el tradicional
derecho a la participación de los ciudadanos en la elección de sus autoridades
y representantes, sino amplía la participación a un conjunto de mecanismos de democracia directa. (JNE, 2015,
pág. 18)
La
Constitución Política del Perú de 1993, reconoce esta vez los derechos de los
ciudadanos a participar en los asuntos públicos del Estado. Es por ello que, a
lo largo de los años, se han venido instituyendo y regulando diversos
mecanismos o instituciones para que las personas puedan participar en la toma
de decisiones del Estado. Tal como lo indica la doctrina especializada: “La
participación ciudadana en los asuntos públicos constituye un derecho
fundamental cuyo ejercicio ha ido afirmándose y extendiéndose a lo largo de los
años. Este proceso se expresa también en las múltiples formas en que la
legislación nacional reconoce, regula y garantiza la intervención ciudadana en
cada una de las fases de las políticas públicas”. (Márquez Calvo
& Távara Castillo, 2010, pág. 4)
BASES LEGALES DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Los mecanismos
de participación ciudadana en los asuntos públicos del Estado se establecen en
nuestra legislación a través de la Constitución de 1993 y a través de la Ley de
los Derechos de Participación y Control Ciudadano, Ley Nº 26300. Pero la
participación ciudadana también se puede dar a nivel local o regional. Dado que
es importante la participación ciudadana no sólo en la toma de decisiones de
gobierno nacional existen también mecanismos que prevén la participación
ciudadana a nivel regional (Ley Orgánica de Gobiernos Regionales) o local (Ley
Orgánica de Municipalidades). (Valdiviezo Del Carpio, 2013, pág.
10)
En la
Constitución Política del Perú de 1993, Artículo 31 se establece que existen con
nivel constitucional cuatro tipos de mecanismos de participación ciudadana: “referéndum; iniciativa legislativa;
remoción o revocación de autoridades y demanda de rendición de cuentas”. (Constitución
1993, 2015),
sin embargo podemos contar adicionalmente con varios mecanismos de
participación ciudadana, los cuales se encuentran establecidos en las diversas
normas del sistema jurídico nacional y que pueden ser ejercidos por cualquier
ciudadano, sin que se pueda limitar su derecho, siempre y cuando se cumplan los
requisitos para ello, podemos distinguir a los siguientes:
• Iniciativa de reforma
constitucional;
• Iniciativa en la formación de
las leyes;
• Referéndum;
• Iniciativa en la formación de
dispositivos municipales y regionales;
• Consulta previa;
• Revocatoria de autoridades;
• Remoción de autoridades;
• Consejos de Coordinación
Regional;
• Presupuestos participativos;
• Demanda de rendición de
cuentas;
• Acceso a la información
pública, entre otros. (Valdiviezo Del Carpio, 2013, pág.
10)
PARTICIPACIÓN Y CONTROL CIUDADANO: LEY N° 26300
El 2 de mayo de 1994, el Congreso
Constituyente Democrático dio la Ley N° 26300, denominada Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, la cual cuenta
con 47 artículos.
El Artículo 1º
menciona el cometido específico de la ley: “La
presente ley regula el ejercicio de los derechos de participación y control
ciudadanos de conformidad con la Constitución”. (Ley 23600
(1994), 2015)
En el Artículo
2º se enumeran los derechos de participación
ciudadana:
a) Iniciativa de Reforma
Constitucional;
b) Iniciativa en la formación de
las leyes;
c) Referéndum;
d) Iniciativa en la formación de
dispositivos municipales y regionales; y,
e) Otros mecanismos para el
ámbito de los gobiernos municipales y regionales.
En el Artículo
3º se mencionan los derechos de control
ciudadano:
a) Revocatoria de Autoridades,
b) Remoción de Autoridades;
c) Demanda de Rendición de
Cuentas; y,
d) Otros mecanismos para el
ámbito de los gobiernos municipales y regionales.
(Ley 23600 (1994), 2015)
ALGUNOS MECANISMOS DE PARTICIPACION Y CONTROL
1.- REFERENDUM
La institución
del referéndum aparece en el constitucionalismo peruano de forma expresa recién
en la Constitución de 1993 (Artículo 17°); también en la Ley de Derechos de
Participación y Control Ciudadanos Ley N° 26300 (Artículo 2°, Inc. c), Sin
embargo, el concepto de referéndum tiene dos sentidos en la Constitución
vigente: El primero tiene que ver con el carácter ratificatorio de un acto
normativo, tal como en el caso de una reforma constitucional, de la aprobación
de una norma con rango de ley y una de ordenanza municipal. Los órganos
competentes aprueban la norma y la ciudadanía las ratifica, ya sea por
iniciativa propia o a instancia del órgano involucrado como es el caso del
Congreso de la República en materia de reformas constitucionales. El segundo
tiene un carácter distinto, ya que su objeto no es ratificar una norma sino,
más bien, auscultar a un sector de la población a fin de determinar si desea
pertenecer a una circunscripción territorial o a otra. (Wieland
Conroy, 2015, pág. 273)
Es en esta segunda acepción en la que se inscribe el referéndum como un
mecanismo de participación ciudadana. En la Ley 23600, Artículo 37° se
establece que: “El referéndum puede ser
solicitado por un número de ciudadanos no menor al 10 por ciento del electorado
nacional”, para “la reforma total o
parcial de la Constitución”; “aprobación
de leyes, normas regionales de carácter general y ordenanzas municipales”; “desaprobación de leyes, decretos
legislativos y decretos de urgencia” (Artículo 39°). En el caso que “el resultado del referéndum deviene
negativo, no podrá reiterarse la iniciativa hasta después de dos años”
(Art. 43°).
2.- REVOCATORIA DE AUTORIDADES
La revocatoria
es definida como una forma de control y cambio cuando las autoridades no
respetan los acuerdos básicos delegados por la voluntad popular; dejando de
contar con el apoyo por diferentes motivos que pueden ser una deficiencia en el
ejercicio de sus funciones hasta cuestionamientos de carácter ético. No pueden
ser revocados el Presidente de la República ni los Congresistas de la República.
Con el mecanismo de la revocatoria pueden ser revocados los alcaldes, los
regidores, así como las autoridades regionales que provengan de elección
popular. (Valdiviezo Del Carpio, 2013,
págs. 10-11)
Es
frecuente que en la legislación aparezca la palabra remoción en aparente sinonimia con revocación de autoridades, mencionándose en la Constitución de 1993
la siguiente frase: “remoción o
revocación de autoridades”. La primera parece referirse a una situación ex-post, mientras que la segunda es ex-ante. En la Ley 23600, la utilización
de ambas palabras es más clara cuando se dice que: “La remoción se produce cuando el Jurado Nacional de Elecciones
comprueba que más del 50% de los ciudadanos de una jurisdicción electoral o
judicial lo solicitan” (Artículo 28°).
3.- RENDICIÓN DE CUENTAS
En el Artículo
31º de la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadano se dice: “Mediante la Rendición de Cuentas el
ciudadano tiene el derecho de interpelar a las autoridades respecto a la
ejecución presupuestal y el uso de recursos propios. La autoridad está obligada
a dar respuesta. Son susceptibles de esta demanda quienes ocupan cargos sujetos
a revocatoria y remoción”. (Ley 23600 (1994), 2015)
4.- PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS
La Ley Marco
del Presupuesto Participativo, Ley N° 28056, promulgada el 7 de agosto del 2003
en al Artículo 1° dice que: “El proceso
de Presupuesto Participativo se define como un mecanismo de asignación
equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos
públicos, que fortalece las relaciones Estado - Sociedad Civil. Para ello los
gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos
y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como
en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos”. (Ley 28056,
2015)
Por su parte, la
Ley de Bases de la Descentralización establece que los gobiernos regionales y
locales deben incorporar a los presupuestos participativos como instrumentos de
gestión pública. (Valdiviezo Del Carpio, 2013, pág.
11)
5.- CONSULTA PREVIA
El Artículo 2°
de la Ley de Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios,
Ley N° 29785 dice que el derecho a la consulta: “es el derecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados
de forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten
directamente sus derechos colectivos, sobre su existencia física, identidad
cultural, calidad de vida o desarrollo. También corresponde efectuar la
consulta respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y
regional que afecten directamente estos derechos. La consulta a la que hace
referencia la presente Ley es implementada de forma obligatoria solo por el
Estado”. (Ley 29785, 2011) Esta ley está en
concordancia con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo
(OIT).
Con frecuencia
la activación de mecanismos de participación ciudadana (revocatorias, consulta
previa, referéndum, etc.) han encontrado serias dificultades en su aplicación, y
han sido motivo de no pocos escenarios violentos. El reto a futuro es hacer que
la democracia directa o participativa contribuya de manera eficiente a la
convivencia civilizada, pacífica y por lo tanto al desarrollo del país.
CONCLUSIONES
1.- El concepto genérico de participación ciudadana parece englobar
el de control ciudadano, en la medida
que controlar supone participar. Esta diferencia recién se
establece claramente en nuestra legislación con la Ley Nº 23600.
2.- La Declaración Universal de
Derechos Humanos de 1948, constituye un punto de inflexión en el surgimiento de
la noción de participación ciudadana
y tuvo clara influencia en las cartas peruanas de 1979 y 1993, las cuales
elevaron el concepto de participación
ciudadana a un rango constitucional.
3.- La Constitución de 1993
establece por vez primera mecanismos de participación
ciudadana a los que se ha dado en llamar manifestaciones de democracia directa, hasta entonces
desconocidos en el ámbito constitucional.
4.- La Ley Nº 26300, la normativa
de alcance regional y local y demás normas del sistema jurídico nacional, de
manera entusiasta han ampliado considerablemente las formas de participación ciudadana, algunas con
serias dificultades de ejecución real. La llamada democracia participativa puede llegar a distorsionarse debido a la
carencia de límites y al peligroso sobredimensionamiento de las expectativas
creadas; de tal situación a una oclocracia,
sólo hay un trecho.
NOTA IMPORTANTE:
El presente trabajo se presentó en formato impreso, como parte de una investigación académica de Derecho Constitucional Especial en la ciudad de Lima (Perú), en el mes de diciembre de 2015. Está debidamente registrado y archivado en la institución académica, y por lo tanto los derechos de autor están adecuadamente reservados y garantizados.
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